di Eleonora Stefanelli – L’assetto originariamente sancito dalla Legge 241 del 1990 presentava il problema di presupporre sempre e comunque un consenso unanime, non consentendo, pertanto, la chiusura del procedimento in presenza del dissenso espresso anche da una sola autorità pubblica.
Ma la regola del consenso unanime presentava un risvolto tanto positivo quanto negativo.
Difatti, per un verso, garantiva che nessun interesse pubblico fosse sacrificato dal provvedimento adottato al termine della conferenza, ma, dall’altro, veniva compromessa l’esigenza di celerità, atteso che i tempi per il raggiungimento dell’accordo erano lunghi e talvolta vi era l’impossibilità di pervenire ad una soluzione conclusiva a causa del dissenso manifestato da una pubblica amministrazione.
Cosicchè, il Legislatore nell’intento di superare tale sbarramento, ha introdotto la regola delle c.d. “posizioni prevalenti”.
In sostanza, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento sulla base delle posizioni prevalenti espresse in conferenza e, dunque, della loro qualità. Pertanto, non può escludersi che l’amministrazione segua la posizione minoritaria laddove la ritenga maggiormente convincente.
Innanzitutto, la disciplina contenuta nell’art. 14-quater, 1 comma (come modificato dall’art. 49 del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78), disciplina le modalità di manifestazione del dissenso, laddove stabilisce che “il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, fermo restando quanto previsto dall’articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, paesaggistico – territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella conferenza di servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso”.
Ne consegue che, da un lato, il dissenso deve essere motivato, pertinente all’oggetto della conferenza nonché costruttivo e propositivo e che, dall’altro, anche le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili devono esprimersi nell’ambito della conferenza, con l’ulteriore conseguenza che deve considerarsi nullo, per mancanza di potere, il c.d. dissenso postumo.
Difatti, in linea con quanto sostenuto dalla giurisprudenza amministrativa, è da ritenersi privo di efficacia il parere espresso fuori dalla conferenza dei servizi, trattandosi di uno dei casi in cui la legge stabilisce che il potere deve essere espresso non oltre la chiusura del procedimento, a pena di consumazione.
Invero, l’art. 14-quater, comma 3, introduce una disciplina derogatoria al principio delle posizioni prevalenti, occupandosi dei casi di dissenso espresso dalle amministrazioni preposte alla cura di interessi ambientali, paesaggistico – territoriali, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità.
Difatti, tale disposizione normativa statuisce che nei casi di motivato dissenso da parte di amministrazioni tese alla garanzia di interessi sensibili, la questione è rimessa alla delibera del Consiglio dei Ministri, il quale si pronuncia nel termine di 60 giorni, previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate purchè il dissenso sia intervenuto tra un’amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali; diversamente, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali, il consiglio dei ministri interverrà previa intesa con la Regione e gli enti locali interessati.
In sostanza, lo schema prefigurato a livello normativo è quello in forza del quale il dissenso espresso da soggetti preposti alla tutela di interessi critici apre la via alla decisione finale raggiunta in ambito politico e, quindi, in un contesto di concertazione.
In linea con l’esigenza di rispettare l’autonomia costituzionalmente garantita agli enti territoriali, è sancita un ulteriore deroga con riguardo al caso di motivato dissenso espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza.
In siffatta ipotesi, secondo il dettato normativo la determinazione sostitutiva è rimessa al consiglio dei ministri che delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.
Ed è proprio su quest’ultimo aspetto che, in tempi recenti, è intervenuta la Corte Costituzionale la quale con sentenza 11 luglio 2012, n. 179 sollevando questione di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 14- quater, comma terzo, così come modificato dal comma terzo, lettera b) dell’art. 49 del d.l. 78/2010 (convertito, successivamente, dalla Legge 30 luglio 2010 n. 122).
Nello specifico, la Consulta ha evidenziato come la previsione di cui al nuovo art. 14-quater, comma 3, della Legge 241/1990 risulti costituzionalmente illegittima nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni, l’intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate».
Tale declaratoria di incostituzionalità trova fondamento nella rigida previsione della decisività della volontà di un’unica parte, posto che è consentita la determinazione unilaterale governativa in caso di mancato raggiungimento dell’intesa nel termine di trenta giorni dalla rimessione della questione al Consiglio dei ministri. Per tale ragione, la Regione finisce con l’assumere una posizione di subordinazione rispetto al potere statale, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
Pertanto, i criteri regolativi della disposizione impugnata vanno ad incidere sulle competenze regionali, quali il governo del territorio, la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, la tutela della salute, il turismo ed il commercio.
In tal modo, come sottolineato dalla stessa Consulta, viene ad essere ostacolato il raggiungimento di un’intesa fra potere statale e regionale che, invece, andrebbe tutelato in virtù del ben più noto principio di sussidiarietà.
Altresì, viene ad essere violato l’art. 120 Cost., posto che il nuovo terzo comma dell’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990 disciplinerebbe un’ipotesi di potere sostitutivo straordinario al di fuori dei limiti indicati dalla citata norma costituzionale, per la quale è necessario il previo verificarsi di un inadempimento dell’ente sostituito rispetto ad un’attività ad esso imposta come obbligatoria.

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